档案法制建设十年(2002——2011):动态与趋势—(3)
5.关于档案立法的分析
近年来,我国档案立法、档案法制建设方面的工作取得了重大进展,一个以《档案法》为核心的档案法规体系已经建立,有法可依局面基本形成。但还应看到,目前档案法制建设的现状, 在有些方面还不能够完全适应档案事业发展的需要,具体表现在:“档案法律定义合法又不合法”、“档案馆管理体制合法不合理”、“现行文件服务中心设在档案馆合理不合法”、“非公有制经济档案合规不合法”等方面。就我国的档案立法问题与《俄罗斯联邦档案事业法》进行比较分析“我国非国家档案馆的设置、综合性档案馆的政务信息公布职能存在问题”、“档案馆接收档案的时间期限及进馆档案范围的不同问题”[13],针对这些文章对当前档案立法中存在的问题,许多学者提出解决的意见,“应将‘依法治档’纳入《档案法》”、“应重新诠释‘档案’定义”、“应在档案工作原则中体现‘以人为本’”、“应增加‘建立文档一体化管理机构’的条款”[14]、 “应增加有关‘属地管理’、‘整合档案信息资源’的条款”、“应增加对混合制、非公有制经济档案管理的条款,使其合法化”、“应增加与国际通行法则接轨的条款”、“应增加和修改‘法律责任’的条款”、“应修改《档案法》中的各类‘语病’”、“应对《档案法》中的有些条款进行必要的调整”。 [15]
本文就十年间《档案学研究》、《档案学通讯》中关于档案法、档案法制方面问题的文章进行分析,档案学专业的国家核心期刊杂志刊登的文章能够代表档案学专业的研究前沿热点问题。作者在文章里给档案工作者敲了一次警钟,档案工作者在工作中要树立法律意识,做到有法必依、执法必严、遵纪守法。
自1987年我国颁布了第一部《中华人民共和国档案法》,档案学界才开始对我国的档案法规体系进行比较系统的研究。我国的档案法规体系包括档案法律、档案行政法规、中央档案行政规章、地方档案法规和地方档案行政规章。笔者从发文时间、数量、文献主题等方面对档案学专业的核心期刊《档案学研究》、《档案学通讯》2002年-2011年发表的文章为范围,综合分析有关档案法规体系方面的文章,从国家的这两部核心期刊着手力求全面的展示档案法制建设的研究现状。一、 研究概括1.论文发表时间统计分析本文以“来源”为检索项,以“档案法”、“档案法规”分别为检索词,对发表在中国期刊全文数据库中的档案学专业的核心期刊《档案学通讯》、《档案学研究》中的文章进行了检索。由于我国第一部档案法在1987年颁布实施,档案学者及相关工作对档案法的研究时间相对较长,因此选择2002-2011这十年为一个检索周期进行统计分析,对检索出来的118篇文章按论文发表的时间及研究动态进行分类,并在此基础上分析各类划分的依据,为近十 年我国档案法规的研究态势做一个回顾。其年度、刊物分布情况如表1所示:表1论文发表年代分布年代篇数 2011档案学研究档案学通讯141从表1可以看出,我国对档案法规进行研究的文章在《档案学研究》、《档案学通讯》发表年代而言分布相对均匀,而就刊物而言,《档案学通讯》发表的相关档案法规文章远远多于《档案学研究》。1999经过修订过实施的《中华人民共和国档案法实施办法》(以下简称《档案法》),档案学界对新修订的档案法进行理论探究和实践分析,基层档案工作者在实际工作中应用档案法去进行档案执法及行政处罚,实践的磨练使档案工作者对档案法又进入了一次深刻的理论与实践探讨。表2研究动态分析类 别百分比档案法律23.3档案行政法规40.7档案行政规章15.7地方档案法规20.43从表2可以看出,我国十年间对档案法制的研究重点,对档案行政法规的重点研究。2.论文主题特征分析通过对118篇文章进行主题梳理可知,《档案学研究》、《档案学通讯》中发表的档案法制体系方面的文章主要集中理论热点和业务环节两个大的方面,其中理论热点研究的文章占总数的69.53%,主要侧重于对档案法规的研究现状、发展趋势、最新动态等方面进行了系统描述。对档案基础业务环节的研究文章占30.93%,主要对当前具体业务实践领域遇到的法律问题及具体的解决方案和措施进行了剖析,分析其可行性、实用性及适用范围。另外,档案法制研究过程中也关注数字化档案馆建设、电子文件使用过程中的法制问题,也逐渐成为研究的热点和难点,分别占16.25%和15.26%。(说明:有的论文涉及多个主题,因此统计总篇数大于118)。3.论文作者身份分析对文章的作者进行分析,发现档案学者,即指从事档案教学的高职教师也包括档案学专业的学生;档案工作者,即指基层档案工作者也包括高校档案馆工作人员、省市局、馆工作人员。档案学者的文章占68.37%,而文章的特点是侧重理论问题的讨论分析,尤其是对档案法律、档案政策、数字档案中的法律问题的探究,而文章一味的理论元素充斥着,显得空洞、晦涩,难以理解。档案工作者的文章占45.89%,(说明:有的论文涉及多个作者,是档案学者和档案工作者合作而成,因此统计总篇数大于118)而文章的特点是侧重与实际相结合的案例型文章,通常是在实际工作中遇到的问题进行思考,从而提出解决方法,文章的理论水平普遍低,甚至有的文章会出现档案相关知识错误的现象。二、2002-2011年《档案学研究》、《档案学通讯》刊登档案法规相关文章的重要内容本文就两部杂志发表的有关档案法规文章内容的角度进行分类分析,大致从五个方面进行总结。1.对《档案法》中条款质疑并提出意见在刊物中对《档案法》第二十四条提出质疑的比较多,第二款规定:“在利用档案馆的档案中,有前款第一项、第二项、第三项违法行为的,由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告,可以并处罚款;造成损失的,责令赔偿。”[1]姚志成认为“《档案法》第二十四条第二款中关于”前三项行为“违法的限定语”在利用档案馆的档案中一句显得实属不必要,应当删去。这一规定主要缺陷是,把大量的档案违法行为排除在“违法”范围以外,并认定为合法。”[2],对在档案馆利用的档案的界定,违背了《档案法》的立法原则与宗旨的同时,也违背了档案工作的基本原理,与档案具体实践工作相冲突,使得档案行政执法工作难以顺利开展。此外还有对其他条目的质疑,《档案法》第二条:“本法所称的档案,是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。”[3]。没有将个人界定为档案价值主体,也没有提及档案的载体形式。曲正阳认为《档案法》对档案的定义是“它由于受价值概念的限制,并没有包罗广泛意义上的全部档案,仅限于”对国家和社会有保存价值的“档案”[4]。对《档案法》个别的条款的质疑可以促进档案法制化的健全和完善,有利于一步步健全档案事业的法制化建设的步伐。2.档案行政执法与档案行政处罚在这十年中《档案学研究》、《档案学通讯》在这方面的文章很多,有些来自档案理论研究者,但大多出自于档案基层的工作者,例如档案执法者,他们大多采用实际的案例进行分析找出档案执法存在的问题及困难。而对档案工作中执法困难的原因,丁梅认为“社会处于转型时期,法律价值和法治权威仍未完全确立起统治地位,这是造成档案行政-执法难的基本环境与成因”、“档案行政法律、法规在程序和实体方面存在缺陷,是造成行政执法难的内在原因”、“档案行政执法主体的不当的执法行为是造成了行政执法难的外在原因”[5]。而就是这些行政执法的困难的原因才导致了原万红在实际工作中遇到真实案例“同样的违法设定两样处罚”[6],案例阐述了档案违法行为映射出的档案行政执法的滞后性。档案行政执法、处罚出现的成因、表现,引起档案学者的普遍关注,纷纷就这一问题提出相应的解决方法。姚志成“严格程序是依法行政的原则要求,严格程序,才能保质保量完成行政行为”并提出了行政程序的六大原则“法定原则、公开原则、公正原则、基本人权原则、顺序原则、效率原则”[7]。刘婷婷也提出档案行政执法改革的对策“加大法治宣教力度,强化社会档案法治意识、加大法治宣教力度,强化社会档案法治意识、健全档案法规体系,提供档案执法依据、改进执法方法,提高执法成效、强化监管协调,形成执法合力”[8]。档案行政执法过程中遇到的实际情况都是档案工作在基层工作真实见证,遇到困难及问题表明理论与实践脱离的现实问题,针对具体案例结合档案法进行深入剖析又印证了档案工作者爱岗敬业的良好的职业道德——认真对待本职工作。3.其它法与档案法的比较分析无论是档案工作还是档案事业在我国的发展步伐是相对缓慢的,但是档案的确是于人们的生活密切相关,在其他的法律条文中都可以看到档案的影子,都可以看出档案在人们生活中的重要地位。黄雄“从《劳动合同法》的角度,就《劳动合同法》与档案在职工维权中的功能作用、《劳动合同法》立法的背景、目的,结合具体案例就劳动双方发生纠纷时,劳动者如何利用个人档案维护自身的合法权利进行了详细的阐述。”[9]陈忠海、刘东斌认为“政府信息公开不等于档案信息公开。《档案法》存在着档案概念不明、保密与封闭界定不清的问题,应从立法思想、立法原则等深层次角度入手对其修改,并设置合理的保密与开放制度,设置与有关法律相衔接和相适应的档案保密期限。”[10]《劳动合同法》、《政府信息公开条例》、《宪法》等等,都可以与档案工作、档案法相结合寻找两者之间的关系,无论是企业还是政务部门的档案建设都可以紧紧依托法制的社会大背景,为档案建设服务创造条件,进一步做好档案工作与其他工作,使档案事业在构建和谐社会的伟大实践中取得更大的进步。4.数字档案馆建设过程中涉及的档案法律问题数字档案馆是知识经济时代基础信息资源不可替代的组成部分,它将以翔实的档案信息资源支持决策、管理,为科学研究、知识普及等提供智能化服务。随着数字档案馆在我国各地市的建设,数字档案馆的知识产权问题、隐私权问题、著作权问题等一系列的法律问题逐渐引起人们的重视。费玉梅在文章中写道:“从档案管理角度来看,亦很难遵循好知识产权”合理使用“限定的范围和权限。”[11]就数字档案馆而言,利用者在利用数字档案资料的同时,如果作品涉及著作权问题的时候,都必须事先征得该作品著作权人的许可,并且按照约定支付报酬。否则,作品的著作人就可能随时行使自己的著作权,要求法院追究侵权责任人的侵权行为。数字档案馆建设过程中的著作权保护问题逐渐成为大家关注的焦点。因此,我们在数字档案馆的建设过程中,必须要了解与之相关的著作权方面的法律问题,并在此基础上把著作权法运用于实践中。当然,按照我国著作权法的最新规定,“数字档案馆在构建和更新数据库以及进行网络信息传播过程中, 当要利用他人享有著作权的作品时,必须首先征求著作权人的同意和按约支付报酬。”[12]5.关于档案立法的分析近年来,我国档案立法、档案法制建设方面的工作取得了重大进展,一个以《档案法》为核心的档案法规体系已经建立,有法可依局面基本形成。但还应看到,目前档案法制建设的现状, 在有些方面还不能够完全适应档案事业发展的需要,具体表现在:“档案法律定义合法又不合法”、“档案馆管理体制合法不合理”、“现行文件服务中心设在档案馆合理不合法”、“非公有制经济档案合规不合法”等方面。就我国的档案立法问题与《俄罗斯联邦档案事业法》进行比较分析“我国非国家档案馆的设置、综合性档案馆的政务信息公布职能存在问题”、“档案馆接收档案的时间期限及进馆档案范围的不同问题”[13],针对这些文章对当前档案立法中存在的问题,许多学者提出解决的意见,“应将‘依法治档’纳入《档案法》”、“应重新诠释‘档案’定义”、“应在档案工作原则中体现‘以人为本’”、“应增加‘建立文档一体化管理机构’的条款”[14]、 “应增加有关‘属地管理’、‘整合档案信息资源’的条款”、“应增加对混合制、非公有制经济档案管理的条款,使其合法化”、“应增加与国际通行法则接轨的条款”、“应增加和修改‘法律责任’的条款”、“应修改《档案法》中的各类‘语病’”、“应对《档案法》中的有些条款进行必要的调整”。[15]本文就十年间《档案学研究》、《档案学通讯》中关于档案法、档案法制方面问题的文章进行分析,档案学专业的国家核心期刊杂志刊登的文章能够代表档案学专业的研究前沿热点问题。作者在文章里给档案工作者敲了一次警钟,档案工作者在工作中要树立法律意识,做到有法必依、执法必严、遵纪守法。参考文献:[1]中国法制出版社.中华人民共和国档案法实施办法[M]北京:中国法制出版社,2000.[2]姚志成.《档案法》第二十四条之缺陷及其修改[J].档案学研究, 2002(2):25-27.[3][13]肖秋惠. 当前我国档案立法焦点问题剖析——以2004年《俄罗斯联邦档案事业法》为参照[J].档案学通讯,2006(5):39-42.[4]曲正阳.《档案法》中档案法律定义之缺陷及其修改[J].档案学研究 ,2005(4):41-45.[5]丁梅.档案行政执法难的成因探究[J].档案学研究, 2007(6):40-42.[6]原万红.同样的违法设定两样处罚是《档案法》的硬伤[J].档案学研究 ,2007(6):42-44.[7]姚志成. 档案行政执法程序与公正[J] .档案学研究 ,2007(5):51-53.[8]刘婷婷. 档案行政执法改革的难点与对策[J].档案学研究, 2002(2):40-41.[9]黄雄. 从《劳动合同法》的视角看档案的维权作用[J].档案学研究, 2008(2):26-28.[10]陈忠海,刘东斌. 从政府信息公开看《档案法》的修改[J].档案学研究,2010(3):30-32.[11]费玉梅. 浅析知识产权保护与科学档案信息资源开发利用的矛盾及平衡[J].档案学研究,2008(2):14-16.[12]李曙光.关于数字档案馆知识产权若干问题的研究[J].档案学研究, 2003(3):38-41.[14]曲正阳. 档案立法中的几个问题——释义改革与法治的关系[J].档案学研究,2007(2):34-38.[15]曹宇,孙沁.《加拿大图书档案馆法》述评及其对我国《档案法》建设修改的启示[J].档案学通讯,2011(1):39-42.
文章来源:《档案学研究》 网址: http://www.daxyjzz.cn/qikandaodu/2021/0218/460.html